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　　黨的十八大以來，我們黨充分認識到要履行好執政興國的偉大歷史使命、實現黨和國家長治久安，必須堅持依法治國和依規治黨有機統一。以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內法規制度建設，把法治思維運用到管黨治黨領域，創造性提出“堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設”，在完善中國特色社會主義法治體系的目標指引之下，不斷推進黨內法規和國家法律法規的銜接與協調。2014年10月，黨的十八屆四中全會把形成完善的黨內法規體系確立為建設中國特色社會主義法治體系的重要內容。2017年10月，黨的十九大明確提出，堅持依法治國和依規治黨有機統一，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系。2024年7月，黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，提出“健全黨內法規同國家法律法規銜接協調機制”的最新要求。

　　黨內法規同國家法律法規銜接協調的重大意義

　　統籌推進依規治黨和依法治國的制度基礎就是實現黨內法規同國家法律法規的銜接協調。推動黨內法規同國家法律法規的銜接協調是由依規治黨和依法治國關系的內在統一性決定的，而依規治黨與依法治國的關系本質上又是由具有中國特色的國家治理體系中黨和國家的關系決定的。依規治黨和依法治國是中國特色社會主義法治建設的兩個重要方面。依規治黨是依法治國的引領和保障，依法治國是依規治黨的基礎和依托。黨的領導地位決定了依規治黨深入黨心，依法治國才能深入民心。依規治黨是管黨治黨、從嚴治黨的基本方式，它的依據是黨內法規；法治是治國理政的基本方式，它的依據是國家法律法規。在中國實現黨治國理政、執政興國，統籌推進依規治黨和依法治國，就必須實現黨內法規同國家法律法規的銜接協調。

　　在中國國家治理的制度體系當中，黨內法規是一種特殊形式的制度，它主要用來規范黨組織的工作、活動和黨員行為，是維護黨內秩序、鞏固黨的團結、保障黨員權利的基本遵循，是全面從嚴治黨的主要依據。一方面，黨依靠黨內法規的制度形式有效管黨治黨、從嚴治黨，能更好發揮黨在治國理政中的領導作用和執政作用；另一方面，制度治黨、依規治黨也為更好推進依法治國提供強大的政治保障和組織保障。黨依規治黨的能力、水平與成效深刻影響著依法治國的歷史進程。因此，實現黨內法規同國家法律法規銜接協調具有重要的意義。

　　首先，這是提高黨的執政能力和領導水平、推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。制度之治是現代治理的基本方式。依規治黨是依據黨內法規管黨治黨，依法治國是依據國家法律法規治國理政。實現國家治理現代化就必須不斷提高黨管黨治黨與治國理政的制度化、法治化水平，實現黨內法規同國家法律法規的銜接協調。

　　其次，這是確保全面從嚴治黨與依法治國協同推進、同向發力的前提條件。黨內法規是管黨治黨的制度基礎，國家法律法規是治國理政的制度基礎。在中國特色國家治理體系中，治黨與治國高度關聯、相互貫通、并行推進。為此，其前提就是實現黨內法規同國家法律法規的銜接協調，防止出現各自為戰、相互沖突或“合成謬誤”，確保二者有效協調、同向發力，從而確保國家治理體系的系統性、整體性和協調性。

　　最后，這是全面推進依法治國的重要保證。黨的領導地位和執政地位決定了依規治黨是依法治國的引領和保障，要實現依法治國必須有力推進依規治黨。因此，黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。兩者之間相互銜接相互協調，有利于推動中國特色社會主義法治國家建設達到更高水平，為全面建設社會主義現代化國家與實現中國式現代化提供統一、權威的制度保障。

　　黨內法規同國家法律法規銜接協調的內涵與要求

　　治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。注重黨內法規制度建設是黨在長期領導革命、建設、改革的過程中探索形成的寶貴經驗。我們黨自成立時起就清醒認識到，要使革命事業成功，必須使自己具有明確的政治綱領和嚴明的紀律規矩，而明方向定規矩就需要制定黨內法規。1921年，黨的一大通過《中國共產黨第一個綱領》，開始了黨依規治黨的歷史序幕。1922年，黨的二大通過第一部黨章，對黨的組織建設、領導制度、紀律原則作出具體規定。1938年，毛澤東在黨的擴大的六屆六中全會上指出，“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動”，在黨的歷史上首次明確提出“黨內法規”概念。1949年，新中國成立之后，黨不斷深化對加強黨內法規制度建設重要性的認識，更加注重發揮其在堅持和加強黨的領導過程中的作用。鄧小平指出，“國要有國法，黨要有黨規黨法”，“沒有黨規黨法，國法就很難保障”。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內法規工作，黨內法規制度建設取得了歷史性成就。截至2024年6月，現行有效中央黨內法規225部、部委黨內法規227部、地方黨內法規3485部。其中，黨的十八大以來制定修訂的中央黨內法規大約占到現行有效中央黨內法規總數的70%。這充分顯示了習近平總書記和黨中央對黨內法規制度建設的高度重視。

　　根據《中國共產黨黨內法規制定條例》規定，黨內法規是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。作為管黨治黨的制度依據，黨內法規具有政治性、權威性、規范性、自律性等特征。黨內法規和國家法律法規都是明確、穩定、權威、具有規范效力的制度形式與行為準則，都會對其作用對象產生規范性和強制性影響，能夠發揮基礎性的調整、規范、引導、教育和懲戒作用。然而，國家法律法規是對全體公民的要求，黨內法規是對全體黨員的要求。二者在制定主體、適用范圍、作用領域、實施方式等方面均有差異，黨內法規通常要嚴于國家法律法規。因此，《中國共產黨黨內法規制定條例》在規定黨內法規的制定原則時明確指出，要“堅持黨必須在憲法和法律的范圍內活動，注重黨內法規同國家法律銜接和協調”。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》進一步要求，“健全黨內法規同國家法律法規銜接協調機制”。

　　在這里，“銜接”主要是指黨內法規和國家法律法規兩個制度鏈條要無縫對接、緊密配合，既不脫節斷檔，也不交叉重復，更不能錯位越位。這就要求，在制定黨內法規時必須厘清黨內法規和國家法律法規的邊界，涉及國家機關的法定職責或追究黨組織和黨員的法律責任，黨內法規的規定只能點到為止，不宜作出具體規定。同理，在制定國家法律時，涉及黨組織的活動、黨員權利義務方面的內容也不宜作出具體規定。“協調”主要是指黨內法規和國家法律法規雖然可以針對同一事項作出各有側重的規定，但二者不能相左、規定不一，從而避免造成兩個規范體系的相互矛盾和沖突。

　　在黨領導人民治國理政的過程中，要努力做到黨內法規和國家法律在各自領域、不同環節發揮好各自的功能與作用，各展其長又相互配合、相得益彰，從而推動形成相輔相成、相互促進、相互保障的格局。在此，“相輔相成”強調二者各有側重，功能互補。黨內法規是黨的統一意志的體現，規范黨的領導和建設活動，依靠黨的紀律保證實施；而國家法律法規體現黨的主張和國家意志的融合，調整社會關系、規范社會行為，依靠國家強制力保障實施。“相互促進”是指二者交替引領、互相支撐、相互強化。國家法律法規的日益完善會推動黨內法規的不斷完善，黨內法規的發展變化也會有力地引領國家法律法規的發展完善。“相互保障”是指二者互為依托、相互借力。黨內法規的主要任務是將黨的領導和建設活動納入制度化軌道，而國家法律法規為包括黨員在內的全體公民提供了基本行為遵循，為黨內法規提供了更為基礎性的底線要求。

　　健全黨內法規同國家法律法規銜接協調的機制

　　習近平總書記明確要求，全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。在黨內法規同國家法律法規銜接協調的基礎之上統籌推進依規治黨和依法治國，不僅是新時代管黨治黨、從嚴治黨的重要布局，也是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的題中應有之義，更是維護國家法治統一的必然要求。實踐當中，健全黨內法規同國家法律法規銜接協調機制主要包括以下幾個方面內容。

　　加強頂層設計和統籌謀劃。加強黨對全面依法治國的領導，不斷健全黨領導立法、執法、司法、守法的有效機制，確保黨對法治建設各方面的領導，這是黨內法規同國家法律法規銜接協調的根本前提。為此，應進一步健全黨內法規和國家法律兩種制度建設的統籌謀劃機制，既要在落實黨中央大政方針、戰略部署時強化一體謀劃意識，確保二者并行不悖、同向發力；也要在黨政機構合并設立、合署辦公、歸口領導、統一管理等情形下加強提前謀劃、具體溝通，推動二者在工作領域制定實施的銜接聯動。

　　推進關口前移，加強立規與立法環節的溝通協調。黨內法規同國家法律法規銜接協調的關鍵在于立規和立法環節。為此，要健全立規和立法的溝通協調機制，在基礎環節就有效減少相互抵觸、沖突。在規劃計劃方面，注重立法規劃計劃與黨內法規制定規劃計劃的配合聯動，增強兩者在目標、任務、方向上的一致性，在布局、分工、進度上的協調性。在起草方面，黨內法規起草部門與法律法規起草部門應提前加強工作溝通，確保與相關黨內法規精神一致、與國家法律要求不相沖突。特別是深入研究相關黨內法規與國家法律法規的職能定位、范圍邊界、實施方式，注重梳理和把握相互之間需要銜接和協調的特定事項，并做好制度對接、留出制度接口，做到善于通過法定程序把黨的主張轉化為國家法律法規，通過國家法律法規保障黨的政策有效實施。

　　建立常態化的清理、備案、審查和解釋機制。首先，健全黨內法規清理機制。對廢止不用、不合時宜、重復矛盾特別是與法律沖突的黨內法規及其具體條款徹底摸底排查，按程序按步驟及時進行清理、修訂或廢止工作，解決兩者之間的不協調、不銜接、不一致問題。其次，嚴格落實前置合法合規審核審查機制。在黨內法規制定或修改過程中，保證其內容、權限、程序與黨章和憲法、黨的大政方針、國家基本法律、上位法和相關法律的規定不存在直接沖突，能夠有效對接。在法律制定和修改過程中也要積極推進重要法律法規草案前置審核并形成機制化工作安排，確保符合黨章黨規的精神與要求。再次，強化黨內法規備案制度。嚴格審查是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸，是否同憲法和法律不一致，是否同上位黨內法規和規范性文件相抵觸，是否與其他同位黨內法規和規范性文件對同一事項的規定相沖突，規定內容是否符合制定權限和制定程序等。最后，針對有可能產生的歧義或內容沖突應加強相關解釋工作，推動黨內法規和國家法律法規的全面準確理解和適用。

　　強化議事協調、聯席會議、督查檢查等工作機制保障，推動黨內法規和國家法律法規的一體適用。借助已有議事協調機構、聯席會議機制等，進一步健全執規與執法的會商協商、問題線索移送等貫通協同工作機制，細化和完善巡視巡察、督查檢查、考核考察等制度內容。進一步完善中央黨內法規工作聯席會議制度，健全黨內法規工作機構與人大法制工作部門、政府法制機構、法學會等相關業務部門的常態化工作溝通交流與協調合作機制。探索建立黨內法規和國家法律法規一體宣傳普及的信息化平臺，推動黨員干部帶頭守規守法，引導全體社會成員自覺守法。探索推進法治人才共同體建設，積極推動人員交流、經驗互鑒，為推動立規立法、執規執法工作互動提供人才保障。

　　〔作者封麗霞中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部主任、教授〕